【学术专论】张旭勇、章超钧|刑事赔偿追偿的制度障碍及其破除
作者简介：
张旭勇，浙江财经大学法学院教授。
章超钧，浙江财经大学法学院硕士研究生。
内容摘要：我国赔偿义务机关的追偿权，属于国家机关的一般内部监督管理权，限于对本单位工作人员行使。这是赔偿义务机关分散追偿模式的先天局限。基于便利原则，对再审、二审改判无罪或者作无罪处理的赔偿案件，《国家赔偿法》把最后行使审判权的法院作为唯一赔偿义务机关。这一制度设计的实质，是不同国家机关作为赔偿义务机关的责任的转移。但是，追偿是责令工作人员承担全部或部分赔偿费用，其不具有可转移性。在分散型追偿模式下，国家机关作为赔偿义务机关的责任的转移与工作人员被追偿责任的不可转移性的矛盾难以调和，进而造成赔偿义务机关无法追偿的困境。有效破除刑事追偿这一制度障碍的办法是，通过修法改变现行的分散型追偿体制，借助监察机关对所有公职人员监督全覆盖的优势，把追偿权统一赋予各级监察机关。这个制度方案，还可以克服赔偿义务机关内部追偿动力不足之弱点。
关键词：国家赔偿；刑事赔偿；追偿；制度障碍
DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2021.02.006
· 一 、 “张氏叔侄案”的追偿困境及其制度障碍
张辉、张高平因涉及2003年的一起强奸案，分别被判处死刑、缓期二年执行和有期徒刑十五年。2013年3月26日，浙江省高院再审撤销原一、二审判决，宣告张辉、张高平无罪。2013年5月2日，张辉、张高平提出国家赔偿申请。2013年5月17日，浙江省高院作出赔偿决定，赔偿张辉、张高平人身自由赔偿金各65.57306万元，精神损害抚慰金各45万元。
在支付国家赔偿金后，浙江省财政厅向赔偿义务机关浙江省高院发出《国家赔偿费用支付情况通知书》，并依据《国家赔偿法》第31条提出追偿责任人的要求。2013年12月24日，浙江省高院回复浙江省财政厅，认为“作为人民法院，没有侦查权，两案至今没有发现有关司法人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，也没有发现有关司法人员刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的行为，以及违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的行为，故该案国家赔偿后无法向有关工作人员追偿。”
浙江省高院在反馈给财政厅的追偿情况报告中强调人民法院“没有侦查权”，这并非多此一举，可能隐含了侦查机关工作人员有应当予以追偿的法定情形之意。“张氏叔侄案”再审判决书明确指出：“经再审庭审查明……不能排除公安机关以非法方法收集证据的情形，张辉、张高平的有罪供述、指认现场笔录等证据，依法应予以排除。”对此，浙江省高院新闻发言人在答记者问中进一步作出解释：“一、二审法院认定张辉、张高平犯罪的事实，主要证据是两人的有罪供述，但两人的供述包括指认现场的笔录系侦查机关采用刑讯逼供等非法方法收集，公安机关对其收集证据的合法性，至今未提供充分的证据予以证明，应依法予以排除。侦查机关还让同监犯袁某某采用暴力、威胁等方法参与案件侦查，协助公安机关获取张辉有罪供述，同时又以该同监犯的证言作为证据，直接导致了本起冤案。”
由此可见，作为再审法院和追偿主体的赔偿义务机关，浙江省高院并非没有发现本案存在《国家赔偿法》第31条规定的应当追偿的法定情形，而是认为对有刑讯逼供等违法行为的侦查机关工作人员，无法行使追偿权。本案引出的问题是：在我国现行国家赔偿法框架下，赔偿义务机关是否可以追偿其他国家机关工作人员？为什么？如果回答是否定的，那么在类似于“张氏叔侄案”的再审改判无罪或者二审改判无罪以及二审发回重审后作无罪处理引起的赔偿案件中，即使侦查机关或公诉机关工作人员有刑讯逼供、徇私舞弊等应予追偿的情形，赔偿义务机关也无法行使追偿权。刑事赔偿中为何会产生这样的追偿困境？行政赔偿中是否存在同样的追偿困境？如何破除追偿机关无法对相关工作人员行使追偿权的制度障碍？等等。本文尝试着回答上述问题。
· 二、赔偿义务机关的追偿对象限于本单位工作人员
我们首先要回答的问题是，从实证法解释的角度看，作为赔偿义务机关的法院是否可以对侦查机关、公诉机关的工作人员行使追偿权。进一步说，赔偿义务机关是否可以对其他国家机关的工作人员作出追偿决定？如果回答是肯定的，那么浙江省高院提出的“无法向有关工作人员追偿”的问题就自然消解。
（一）法定追偿标准不排除追偿赔偿义务机关以外的工作人员
关于依法应当被追偿的国家机关工作人员的范围，《国家赔偿法》第31条规定：“赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用:（一）有本法第十七条第四项、第五项规定情形的；（二）在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”与此类似，《国家赔偿法》第16条第1款规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”这两个条款，以具有重大明显过错或法定违法情形这一实质标准限定被追偿的工作人员范围，把具有一般违法或过错的工作人员排除在追偿范围之外，以保护公权力行使者的履职积极性。但是，这个追偿标准并没有排除赔偿义务机关以外的其他机关的工作人员。也就是说，对赔偿义务机关以外的其他国家机关工作人员，只要符合法定的追偿条件，也应当予以追偿。
（二）作为一般内部监督的行政追偿的对象限于本机关工作人员
既然追偿标准不能排除其他机关工作人员，那么赔偿义务机关能否对他们行使追偿权？学理上，可以从追偿权是国家机关的内部权力还是外部权力，以及是一般性的内部监督管理权还是专门的内部监督管理权，即从追偿权的性质及其类型的视角，判断赔偿义务机关的追偿对象是否限于本机关工作人员，因为国家机关权力这两个递进层次尤其是第二层次的划分，是以权力与权力对象是否具有隶属关系为标准的。由于调整行政机关与工作人员的内部行政法及相关理论较为丰富，所以我们选择从行政赔偿追偿权的性质及类型切入，再从其与刑事赔偿追偿之异同的角度讨论刑事追偿对象。
在行政法上，根据相对人与行政机关是否具有隶属关系为标准，把行政管理区分为内部行政和外部行政。一般来说，内部行政包括三类法律关系，即行政机关与行政机关（协作关系）、行政机关与行政机构（分工配合关系）、行政机关与工作人员（代表与实施关系）的法律关系。相似的观点认为，内部行政体现为国家的自我管理，发生于行政主体之间、行政人之间以及行政主体与行政人之间。可见，行政赔偿义务机关对有关工作人员的追偿，属于内部行政。因此，行政赔偿义务机关追偿权的性质是内部行政监督管理权。这种内部行政管理权，实际上是监督和控制行政机关工作人员的一种措施与手段。
行政机关的内部行政监督管理权包括一般监督管理权和专门监督管理权，这两种权力的对象范围存在显著差异。一般内部行政监督管理权是基于组织隶属关系产生的监督权力，包括上级政府对下级政府、一级政府对所属工作部门、上级工作部门对下级工作部门以及政府及其工作部门对自身内部工作人员的监督管理权；专门的内部行政监督管理权是基于审计法、行政监察法等法律的特别授权产生的对整个系统内所有行政机关及其工作人员行使的监督权力，包括审计监督、行政监察监督等专门监督权。由此可见，一般内部行政监督管理权的对象，限于与其具有隶属关系的组织机构和个人；法律特别授予的专门监督管理权的对象，包括所有行政机关和工作人员，不限于甚至主要不是与其具有隶属关系的机构和工作人员。通俗形象一点说，前者是分散型内部行政监督管理，“谁家的孩子谁管”；后者是集中型内部行政监督管理，“大家的孩子找个人专门管”。这是两者之间最根本最显著的区别。《公务员法》第61条规定：“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分；违纪违法行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分。”这一规定，充分体现了内部行政监督管理权的两种类型及其差异。在这里，监察机关作出政务处分的权力是专门的内部行政监督管理权，可以对所有公务人员行使；公务员所在机关对公务员的处分权是一般内部行政监督管理权，只能对本机关单位的公务员作出处分。
根据内部行政的一般监督管理权和专门监督管理权的划分标准及其特征，行政赔偿义务机关的追偿权属于一般内部行政监督管理权，因为《国家赔偿法》第16条规定由各赔偿义务机关分散行使追偿权，没有赋予某个特定行政机关集中统一追偿所有行政机关的工作人员。因此，行政赔偿义务机关只能追偿与其具有隶属关系的工作人员，不能责令其他行政机关工作人员承担全部或部分赔偿费用。
（三）刑事赔偿义务机关的追偿对象限于本单位工作人员的理由更充分
与行政赔偿的追偿相类似，刑事赔偿追偿也不是赔偿义务机关对外行使侦查权、审判权等外部权力，而是对内部工作人员的监督管理权，是问责追责的一种方式。而且，根据《国家赔偿法》第31条规定，由法院等赔偿义务机关各自分散行使追偿权。所以，刑事赔偿义务机关的追偿权也属于分散型的内部监督管理权，限于本机关工作人员的范围。正因为如此，《国家赔偿费用管理办法》第12条第1款对行政赔偿和刑事赔偿的追偿程序作了统一规定，也没有作进一步区分的必要。当然，刑事赔偿追偿的一个特殊性是，它可能同时涉及公安机关、检察机关、人民法院等不同性质国家机关的工作人员，较之行政赔偿的追偿仅涉及行政机关工作人员而言，追偿程序必将更为复杂。在宪法上，这些国家机关的性质不同，对不同性质国家机关内部工作人员监督管理权的界线无法跨越。所以，由刑事赔偿义务机关法院追偿公安机关、检察机关的工作人员的制度与理论障碍会更多。也就是说，在现行《国家赔偿法》确定的分散型追偿体制下，刑事赔偿义务机关追偿的对象限于本单位工作人员的理由更充分。正因为如此，有学者指出：“在司法赔偿案件中，司法机关既是赔偿义务机关又是追偿机关，由它代表国家对自己单位的办案人员进行追偿。”有官方色彩的权威解释也认为：“刑事追偿是赔偿义务机关追究内部工作人员的内部责任，赔偿义务机关与被追偿责任人之间是隶属关系。”
因此，在“张氏叔侄案”中，作为赔偿义务机关的浙江省高院确实无权责令具有法定追偿情形的侦查机关工作人员承担全部或部分赔偿费用。可以说，再审改判无罪，或者二审改判无罪以及二审发回重审后作无罪处理引起的赔偿案件，都会面临类似的追偿困境，即作为赔偿义务机关的法院无法对其他国家机关工作人员行使追偿权。
如前所述，由于国家赔偿义务机关的追偿对象限于本单位工作人员，因此作为赔偿义务机关的法院无法追偿侦查机关、公诉机关的工作人员。紧跟着的一个问题是，为何会出现刑事赔偿义务机关需要追偿其他国家机关工作人员的情形？即赔偿义务机关与被追偿的工作人员为何会脱节？这个问题在行政赔偿追偿中是否同样存在？
（一）便利原则导致赔偿义务机关责任的转移
“赔偿义务机关”一词源于我国台湾地区。设置赔偿义务机关的目的是方便受害人请求国家赔偿，因为国家这一抽象实体承担赔偿责任，需要有一个接受与处理赔偿请求、参与赔偿诉讼、履行赔偿义务的代表主体。基于这一理由，我国《国家赔偿法》（1994年）吸收、采纳了该法律概念。依据《国家赔偿法》第37条和《国家赔偿费用管理条例》第3条的规定，国家赔偿费用由各级人民政府按照财政管理体制分级负担。因此，真正承担赔偿责任的是各级人民政府，赔偿义务机关只是国家赔偿的代表主体、形式主体。
尽管从赔偿费用由各级财政承担的角度看，赔偿义务机关只是赔偿法律关系的形式主体，但是从赔偿义务机关直接处理赔偿请求并作为名义上的被告直接面对败诉风险的角度看，这也是其承担责任的一种方式。这是责任自负的法治原则的必然要求。正因为如此，我国《国家赔偿法》设置国家赔偿义务机关首先遵循“谁侵权谁作为赔偿义务机关”的责任原则。现行《国家赔偿法》第7条、第8条以及第21条第1至3款，都直接体现了“谁侵权谁作为赔偿义务机关”的责任自负原则，即由作出或实施侵权行为的国家机关作为赔偿义务机关。可以说，《国家赔偿法》整体上仍然倾向于体现责任自负的法治原则，并以此督促国家机关依法行使公权力。
然而，在刑事赔偿的某些情形中，为了保证赔偿案件处理的便利性，不再坚持“谁侵权谁作为赔偿义务机关”的责任自负原则，作出或实施侵权行为的国家机关不再作为赔偿义务机关。《国家赔偿法》第21条第4款规定：“再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。”在这类刑事赔偿案件中，可能是因侦查机关、检察机关以及审判机关的一连串错误或失误造成了最后的侵权赔偿，比如刑讯逼供、违法拘留、错误逮捕、错误判决等。但是，为了简化赔偿处理程序，避免国家机关之间相互推诿，保证国家赔偿及时足额到位，《国家赔偿法》第21条第4款规定由最后作出判决的法院作为唯一的赔偿义务机关，不把侦查机关、检察机关作为共同赔偿义务机关。有学者把它称为刑事国家赔偿义务机关设置的“侵权责任后置原则”或“吸收原则”。在这种情形下，国家赔偿义务机关设置的形式化走向一个极端：从造成侵权赔偿的原因看，作为赔偿义务机关的法院的有罪判决，至多是审查不充分，甚至可能没有任何错误，其并不是造成侵权后果的主要原因；从应当予以追偿的法定情形看，审判机关工作人员往往没有需要追偿的违法或过错情形。但是，即使在这样极端的情况下，根据《国家赔偿法》第21条第4款，最后作出有罪判决的法院仍然被确定为唯一的赔偿义务机关，作为纯粹形式上的责任主体。在这里，“区分赔偿义务机关不是让不同的机关各自分担责任，而是便于赔偿请求人申请赔偿。”也就是说，便利与否成为决定谁作为赔偿义务机关的唯一考量因素。此时，刑事赔偿义务机关概念体现出高度形式化的特点，即赔偿义务机关与造成侵权赔偿的原因行为基本无关。
刑事赔偿义务机关设置高度形式化的实质，是把侦查机关、公诉机关作为赔偿义务机关的责任“明目张胆”地转移给最后行使审判权的法院。也就是说，这一制度设计人为增加了法院作为赔偿义务机关的责任。作为赔偿义务机关的责任的转移设计之所以可行，主要是因为国家赔偿费用都由各级财政负担，赔偿义务机关只是代表国家处理赔偿事宜。
（二）责任自负和过错归责原则决定工作人员责任的不可转移
在追偿制度中，工作人员是承担全部或部分赔偿费用的责任主体，并不是代表主体，不具有赔偿义务机关责任那样形式化处理的前提条件。个人实际承担的法律责任应当坚持责任自负原则。在个人责任自负原则的背后还隐藏着过错归责原则，即法律不让没有过错的行为人承担法律责任，《刑法》《行政处罚法》和《侵权责任法》都充分体现了过错归责原则，法定无过错责任只能在民事侵权领域作为例外存在。因此，《国家赔偿法》第16条、第31条第1款规定的应当追偿的情形，无例外地要求工作人员具有过错。不仅如此，基于保护工作人员公务履职积极性的需要，还要求这种过错至少是重大过失，甚至是故意的违法犯罪。这就意味着，对于一般公务过错导致的国家赔偿责任，相关工作人员不需要承担被追偿的法律责任。之所以把一般过错违法行为排除在追偿范围之外，主要是因为这类违法被视为伴随执法行为的公务风险，它是难以完全避免的，不宜要求工作人员个人承担赔偿费用。
由于追偿是责令有故意或重大过失违法的工作人员自己承担全部或部分赔偿费用，这个责任的有无及其大小主要取决于自身的过错程度。《浙江省国家赔偿费用管理条例》第12条规定：“国家赔偿费用的追偿比例根据违法性质、损害后果以及被追偿人过错程度等因素确定。”这就意味着，工作人员被追偿的责任仅限于本人的违法过错造成的侵权后果，不能像国家机关作为赔偿义务机关责任那样作形式化处理，在不同工作人员之间根据便利原则进行随意分配或自由转移。
（三）追偿者与被追偿者脱节共筑刑事追偿的制度障碍
如前所述，根据《国家赔偿法》第21条第4款，侦查机关、公诉机关的赔偿责任通过立法分配转移给了最后作出判决的法院，但是侦查机关和公诉机关工作人员应当被追偿的责任，无论如何也无法转移给审判人员，《国家赔偿法》没有也不应作出这样的制度规定。刑事赔偿义务机关责任的转移和工作人员被追偿责任的不可转移，必然导致赔偿义务机关和应被追偿的工作人员之间的脱节。在分散型追偿体制下，由于赔偿义务机关的追偿限于本单位工作人员，无法对其他机关工作人员行使追偿，所以最后作出判决的法院无法追偿侦查机关和公诉机关的工作人员。这就是我国刑事赔偿追偿的制度障碍。在“张氏叔侄案”中，浙江省高院作为作出生效判决的赔偿义务机关无法追偿公安机关的工作人员，就是典型例证。
刑事赔偿的上述追偿困境及其制度障碍，在行政赔偿领域并不存在，因为《国家赔偿法》第7条和第8条在设置赔偿义务机关时，全面坚持了“谁侵权谁为赔偿义务机关”的原则，即由实际上作出或实施了侵权行为的行政机关作为赔偿义务机关。具体来说，有以下四种情形：第一，行政赔偿往往由独立作出行政行为的行政机关作为赔偿义务机关，不存在像刑事领域由侦查机关、公诉机关和审判机关纵向配合共同违法行使职权的情形，不会产生赔偿义务机关责任的转移需求；第二，即使经过上级机关批准作出的行政行为造成损害的，也以对外署名的行政机关为赔偿义务机关，作为内部程序控制的批准行为一般不直接对外发生法律效力；第三，当不同行政机关横向联合共同作出行政行为造成损害后果时，《国家赔偿法》第7条第2款规定共同作为赔偿义务机关承担责任，没有基于便利原则确定由其中一个机关作为赔偿义务机关；第四，当复议机关的复议决定加重损害后果时，《国家赔偿法》第8条规定由复议机关作为赔偿义务机关对加重损害部分承担赔偿责任。在上述四种情形下，追偿者与被追偿者始终没有脱节，由行政赔偿义务机关分别对本单位工作人员追偿即可，无须对其他机关的工作人员追偿。
· 四、破除刑事追偿制度障碍的三个方向及其选择
如前所述，刑事赔偿的追偿困境及其制度障碍的形成有以下三个原因：一是我国实行的分散型追偿体制；二是基于赔偿请求处理的便利性，导致刑事赔偿义务机关责任转移；三是工作人员被追偿责任的不可转移性。对上述三个方面中的任何一个作出改变，都可以破除刑事追偿制度的障碍。具体如何选择，需要从法理、制度运行成本以及制度变革的效益等方面进行综合分析判断。
（一）以责任递进转嫁原则确定被追偿工作人员
第一个方案是，按现行《国家赔偿法》第21条第4款规定的刑事赔偿案件，当侦查机关、公诉机关的工作人员有应当被追偿的明显过错之违法情形的，不再追偿侦查机关和公诉机关的工作人员，而是由赔偿义务机关法院以审判人员没有充分履行好审查、监督职责为由，追偿最后行使审判权的法官。也就说，由于法官没有审查出侦查机关、公诉机关工作人员明显过错的违法情形，进而作出错误的有罪判决且被二审或再审撤销造成国家赔偿的，全部由法官承担应被追偿的法律责任。这个方案的实质是，把刑事赔偿案件链条上各阶段工作人员的错误产生的责任，全部转移给最后行使审判权的法官，即坚持“责任递进转嫁原则”。具体就“张氏叔侄案”而言，由作为赔偿义务机关的浙江省高院责令作出生效裁判的法官承担全部或部分赔偿费用，理由是法官没有及时充分审查并排除侦查机关通过刑讯逼供等违法方式取得的证据。当然，这需要对《国家赔偿法》第31条规定的追偿审判人员责任的情形进行扩充，不能局限于“贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为”，否则对于侦查机关工作人员刑讯逼供产生的责任，仍然无法转移给法官。
上述方案虽然制度设计简洁明了，也符合高效便利原则，但是在制度的正当性方面存在着如下明显缺陷：第一，与赔偿费用全部由各级财政负担的赔偿义务机关的责任转移不同，追偿是责令工作人员自己承担全部或部分赔偿费用，侦查机关、公诉机关工作人员对自己存在明显过错的违法行为应承担的法律责任，不具有可转移性，否则违反责任自负的法治原则；第二，此方案必然要求大幅度扩张审判人员应当被追偿的法定情形，不能再局限于“贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为”，而是要把法官在审判环节没有履行好审查、监督职责的一切情形都纳入追偿范围，这不符合国家赔偿追偿限于工作人员重大明显违法情形的标准，具有明显的副作用；第三，此方案放弃了对侦查机关、公诉机关工作人员重大明显违法过错的责任追究，在增加法官审查、监督责任的同时，放纵了侦查机关、公诉机关工作人员的违法甚至犯罪行为，破坏了追偿条件或标准的公平性，明显不符合法治国家的平等原则；第四，应当被追偿的侦查机关、公诉机关的工作人员没有受到追偿，将导致受害人追责重大明显违法的工作人员的强烈愿望落空，由此产生的怨恨无法排解，既不符合法治国家“有权必有责、失责必追究、有责要担当”的基本要求，也不利于社会秩序的和谐稳定。
这个方案是在不改变其他制度的前提下，不惜以破坏追偿的正当性和追偿标准的公平性为代价，借用“责任递进转嫁原则”，人为地把被追偿的工作人员圈定为最后行使审判权的法官，以此满足赔偿义务机关分散式行使追偿权的对象条件，是一种削足适履的思路，这个办法不可取。
（二）按照“谁侵权谁负责”原则确定赔偿义务机关
第二个方案的思路是，放弃设定赔偿义务机关时遵循的便利原则，彻底按照“谁侵权谁负责”原则确定赔偿义务机关，以此保证赔偿义务机关和应当被追偿的工作人员一致性，让每一个赔偿义务机关在各自承担的赔偿责任范围内对本单位工作人员进行追偿。具体而言，对于再审改判无罪或者二审改判无罪以及二审发回重审后作无罪处理引发的赔偿，如果是由于刑讯逼供、违法拘留、错误逮捕、错误判决等共同造成的，《国家赔偿法》把侦查机关、公诉机关和审判机关作为共同赔偿义务机关，然后各个赔偿义务机关各自追偿本机关工作人员。比如在“张氏叔侄案”中，至少把负责侦查的公安机关作为共同赔偿义务机关，然后由公安机关对刑讯逼供的工作人员进行追偿。
该方案在赔偿义务机关和工作人员两个层面都彻底遵循“谁侵权谁负责”的原则，既破除了刑事赔偿追偿的制度障碍，也符合责任自负的法治原则，还有利于通过责任反馈机制督促国家机关和工作人员依法行使公权力。但是，这个方案的弊端也较为明显，具体有三个方面不足：第一，刑事赔偿案件侵权链条上所有的国家机关都作为共同赔偿义务机关，各国家机关之间为了规避或减轻责任而彼此推诿的现象不可避免，不利于受害人及时获得充分赔偿。第二，增加了共同赔偿义务机关之间确定各自责任份额的解纷程序，会使赔偿程序复杂烦琐，明显增加赔偿制度运行成本。从赔偿费用最终都是由财政负担的角度看，这种增设共同赔偿义务机关以及确定各自赔偿份额的改革方案，显得有些多余和浪费。第三，把侦查机关、公诉机关和人民法院作为共同赔偿义务机关之后，现行刑事赔偿程序必须作出重大调整，因为三类赔偿义务机关没有共同的上级国家机关作为刑事司法赔偿的复议机关，最终由法院的赔偿委员会决定各自赔偿份额也缺乏程序正当性。
上述方案为了保证赔偿义务机关与应被追偿的工作人员的不脱节，只能抛弃国家赔偿义务机关设置的便利原则，把各个侵权机关都作为共同赔偿义务机关，但由此带来的赔偿程序难题以及无谓的成本增加，确实是不可承受之重。
（三）构建集中统一的监察追偿体制
上述两个方案，试图把被追偿的工作人员硬生生地限制在赔偿义务机关本单位范围，或者放弃赔偿义务机关设置的便利原则，而没有注意到赔偿义务机关设置形式化的需要与被追偿工作人员确定实质化倾向之间存在不可调和的矛盾。第三个方案则是跳出赔偿义务机关设置和被追偿工作人之间保持一致的僵化束缚，通过修改《国家赔偿法》，把所有国家赔偿的追偿，特别授权给某一个国家机关集中统一行使，负责对所有国家机关工作人员的追偿工作。这个方案，既可以保持现行《国家赔偿法》对赔偿义务机关设置的形式化格局不变，也可以继续坚持对工作人员追偿条件的实质化格局，能同时体现国家赔偿及追偿制度设计的便利效率原则和责任自负的法治原则。由于法律赋予特定国家机关专门统一行使追偿权，赔偿义务机关作为追偿主体无法破除对其他国家机关工作人员进行追偿的制度障碍。
更为重要的是，这个制度变革方案还可以在相当程度上克服当前赔偿义务机关追偿动力不足的致命弱点。由赔偿义务机关责令本单位工作人员承担全部或部分赔偿费用之纯粹内部追偿模式，是国家赔偿追偿制度长期处于休眠状态的主要原因。在机关内部，“由于长期共事，这些人在行使追偿权时，难免受人情因素之干扰，在追偿牵涉有关机关负责人时更是如此。”更何况，“在相当一部分的国家赔偿案件中，造成国家应予赔偿的损害后果的原因，可能并不是直接从事公务的工作人员，而是涉及追责主体的领导或上级机关或其他相关部门。”在这些情况下，赔偿义务机关及其领导缺乏追偿动力。但是，如果把统一的追偿权赋予某一个国家机关，破除追偿机关与被追偿工作人员之间的亲密关系，再辅之以要求追偿机关公开追偿情况的年度报告制度，可以改变当下追偿制度的休眠状态。
关于具体如何统一设置追偿机关，有学者认为，由检察机关统一作为追偿主体，代表国家统一行使追偿追责权是最为理想的选择，国家赔偿的追偿职责类似于行政公益诉讼。这个观点不仅误读了检察机关法律监督的对象，也混淆了追偿权和针对追偿的法律监督权，而且还忽视了检察监督权是程序性权力的性质。我国检察机关的法律监督权，是对其他国家机关职权行为的监督，即属于对“事”的监督，而追偿权是对国家机关工作人员的监督。这就意味着，由检察机关统一作为追偿机关与检察职能定位不符，与我国现行监察制度存在冲突。另外，对行政机关应当追偿而不追偿的不作为违法，虽然可以纳入我国行政公益诉讼的国有财产保护范围，但是追偿权和检察机关的公益诉讼职权是前后衔接的两个层次的权力，两者不可混淆。此外，追偿权是直接责令有关工作人员承担全部或部分赔偿费用的实体性权力，但是行政公益诉讼职权等检察监督权是程序性权力，即原则上只有启动实体解决问题的功能，本身不具有实体处分权。所以，检察机关统一作为追偿机关，与法律监督权力的性质、对象以及层次都不符合。
也有学者提出，“既然财政机关是国家赔偿费用的管理者，那么在拨付了国家赔偿费用之后，再向有故意或重大过失的公务人员追偿部分或者全部赔偿费用也就是其职责所在，至少应当向赔偿义务机关施加压力，促使其启动追偿程序。”由财政部门向赔偿义务机关施压，不改变赔偿义务机关追偿的分散型追偿体制，无法解决由于赔偿义务机关与应被追偿的工作人员脱节造成的追偿困局。另外，虽然从国家赔偿费用管理的角度看，统一由财政部门行使追偿权具有合理性和便利性，但是追偿本身具有的追责性和监督性，与财政部门的职责定位及其工作人员的专业性不符，无法保证追偿的准确性和有效性。
笔者认为，在我国监察体制改革已经完成的背景下，由各级监察机关统一负责对本级所有国家机关工作人员的追偿工作，是较为理想的一个选择。理由有四：一是由各级监察机关统一行使追偿权，高度吻合监察机关对公职人员的监督职责，追偿是对有明显过错的工作人员的一种监督问责方式；二是由监察机关统一对所有公职人员行使追偿权没有法律障碍，因为《监察法》已经赋予监察机关对公职人员监督的全覆盖；三是监察机关对公职人员的监督范围广泛，包括违纪、违法以及职务犯罪，完全可以涵盖所有工作人员应当被追偿的各类违法犯罪情形；四是监察机关监督的权威性和高效性在目前监督体系中的优势较为明显，可以借此保证追偿制度的有效运行，通过追偿督促工作人员依法行使公权力。当然，由于《监察法》第67条明文规定了监察赔偿，监察机关追偿本单位工作人员的动力不足问题同样存在。对此，可以进一步把监察机关作出追偿决定或不追偿决定的义务法定化，即不管是否确实需要追偿有关工作人员，监察机关都要在查明事实的基础上作出最终的处理决定，以此督促甚至逼迫监察机关启动追偿程序。有学者认为，当前我国国家赔偿追偿制度最大的弊端是追偿动力不足。为了克服这个弊端，主张将追偿（权）纳入监察权的范围，实现两者在程序上的对接与融合，利用监察机关专门性和独立性的特点，打破目前同体追偿模式的僵局，为追偿程序的启动注入新的动力，以监察机制激活追偿制度。这个学术主张，只看到追偿动力不足之缺陷，但没有发现分散型追偿体制下作为赔偿义务机关的法院无法对其他国家机关工作人员进行追偿的困局。
· 五、结语
追偿是责令有明显过错之违法行为的工作人员承担全部或部分赔偿费用，是责任自负原则的应然要求和具体表现，是法律规范和控制公权力的最终落脚点。国家机关工作人员的履职积极性，可以通过对追偿条件、追偿额度的恰当限制予以保障。刑事赔偿的追偿困境及其背后的制度障碍，是我国国家赔偿制度缺乏整体性、系统性、协调性的集中体现。这一困境及其背后的制度障碍，一直没有被发现并予以关注和探讨，是因为我们没有充分意识到追偿在国家赔偿以及法治建设中的重要作用，也是因为我国至今尚未展开的追偿实践状况无法倒逼相应制度的完善。在监察体制改革成效逐渐彰显的大背景下，通过修法赋予监察机关统一对所有国家机关工作人员进行追偿的职权，既可破除刑事赔偿追偿的制度障碍，又可以克服纯粹内部模式下赔偿义务机关追偿动力严重不足的弱点，进而全面激活长期处于休眠状态的追偿制度。
（责任编辑：施立栋）
本文刊于《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期，第66—74页。为阅读方便，此处删去原文注释，如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。
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